Czy statut samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nadawany przez podmiot tworzący (jednostkę samorządu terytorialnego – Samorząd Województwa Dolnośląskiego) w trybie art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. ...

Na tak postawione pytanie powinienem odpowiedzieć krótko i bez dalszego komentarza nie. Niemniej jednak, po zapoznaniu się z Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 listopada 2011 roku NK-N.4131.315.2011.AZS rozumiem powód pytania. Rozróżnienie prawa zakładowego od aktu prawa miejscowego to nie lada problem również dla doświadczonych prawników. Jeden i drugi akt zawiera normy powszechnie obowiązujące. Cechy aktów prawa miejscowego stanowią również problem, a w szczególności cecha generalności i abstrakcyjności. Siłą rzeczy charakter uchwały należy identyfikować z brzmienia normy upoważniającej. Należy przeanalizować przepis upoważniający w ustawie i z tego przepisu, z charakteru treści upoważnienia do podjęcia uchwały, należy odczytać charakter prawny uchwały, czyli rozstrzygnąć, czy wykonując w formie uchwały to upoważnienie podejmujemy akt prawa miejscowego, czy akt prawa wewnętrznego.
Nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem do tezy trzeciej rozstrzygnięcia nadzorczego, które mówi, że „Uchwała w sprawie statutu podmiotu leczniczego zawiera przepisy generalne i abstrakcyjne…. W szczególności określenie w statucie podmiotu leczniczego takiego elementu, jak cele i zadania podmiotu a także firmy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych, wskazuje na możliwość powołania się na treść statutu przez każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń.” Artykuł 42, wspomnianej wyżej ustawy, stanowi, że ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut (ust.1). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w statucie określa się: firmę podmiotu, siedzibę podmiotu, cele i zadania podmiotu, organy i strukturę organizacyjną podmiotu, formę gospodarki finansowej. Na marginesie pragnę zaznaczyć, że ustawa z dnia 15 kwietna 2011r. o działalności leczniczej, obowiązująca od dnia 1 lipca 2011r. zmieniła  procedurę nadawania i dokonywania zmian statutu. Do dnia 30 czerwca 2011r. podmiot tworzący jedynie zatwierdzał uchwałę rady społecznej w sprawie statutu, w obecnym stanie prawnym, nadawanie i zmiana statutu należy wyłącznie do podmiotu tworzącego, w tym przypadku samorządu województwa. W uchylonej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej (art.11) zakres regulacji statutowej spzoz-u był podobny do obecnego zakresu. „Stary” statut określał ponadto „rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych”, a mimo to nie był traktowany jako akt prawa miejscowego – por. praca zbiorowa „Akty prawne jednostek samorządu terytorialnego podlegające publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym” wyd. RIO Wrocław 2005. Podobny pogląd wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 października 2010 IV SA/Gl 114/09, Lex nr 574071, który w tezie pierwszej powiedział: „Statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie posiada charakteru prawa powszechnie obowiązującego jednakże zawarte w nim unormowanie należą do spraw z zakresu administracji publicznej”.
W mojej ocenie analiza przepisu upoważniającego,  charakter jego treści, rozstrzyga, że mamy do czynienia z aktem prawa wewnętrznego a nie aktem prawa miejscowego. – podobnie Maciej Dercz, Komentarz do art. 42 ustawy o działalności leczniczej, ABC stan prawny 1 grudnia 2011 roku.  W mojej ocenie aktami prawa miejscowego będą uchwały podejmowane na podstawie:
 - art. 54 ust. 2 i 3 – uchwała w sprawie zbycia aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddania ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie;
- art. 60 ust. 1 - uchwała w sprawie likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej;
- art. 66 ust. 2 – uchwała w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej;
- art. 83 pkt 2 – uchwała w sprawie tworzenia, przekształcenia i likwidacji podmiotu leczniczego w formie jednostki budżetowej.
Za powyższym argumentem przemawia również wątpliwość wyrażona w ostatniej, opisowej części pytania „Czy zatem dopuszczalne jest traktowanie równorzędnych (w sensie prawa) dokumentów (statutów SP ZOZ) raz jako aktów prawa miejscowego (w sytuacji nadania ich przez jednostkę samorządu terytorialnego), a w innym przypadku nie (w sytuacji nadania ich przez ministra lub Senat uczelni)?”.

Opracował:
Andrzej Kubica – doradca ds. prawa administracyjnego